谁是“百强县”？榜单里的中国县域！

一周后，苏州市人代会召开，市长吴庆文有了进一步期待。他在昆山代表团提出，“2024年是昆山撤县设市35周年和冲刺全国百强县（市）20连冠之年”，希望昆山能交出新的一年经济社会高质量发展的成绩单。

两名市长先后提到的“百强县”，源于一份自2005年起发布的“全国综合实力百强县（市）”榜单。

对县级行政区域进行综合评价的做法，可追溯自1991年国家统计局农村社会经济调查总队开展的“农村经济综合实力百强县”评选。此后，从各种维度对县域进行排名的榜单层出不穷。时至今日，除了以GDP为主的经济榜单，还延伸出了营商环境、文旅发展、政府效率、网红城市指数甚至预制菜产业发展等多个“细分榜单”。

清华大学社会科学学院县域治理研究中心主任何晓斌曾撰文表示，县域是中国历史上最稳定的一级基层行政区域，“百强县”则是县域经济发展和县域社会治理成就的最好体现。

不过，随着越来越多的县域排行榜被冠以“百强”的称号，一些乱象也随之发生。“我现在看到的百强县榜单不会少于十个，大家就会觉得很混乱，很多地方已经无所适从了。”湖北省统计局原副局长叶青如此评价。

据《决策》杂志报道，1991年开始的“农村经济综合实力百强县”评选，是全国“百强县”的前身。

经过1991年、1992年、1994年3次评选后，这一工作便中断了。2000年，评选重启，改称为“全国百强县（市）社会经济综合发展指数测算结果”；同时，评价体系、评价项目和计算方法亦做出了较大调整。

公开信息显示，2000年开始，国家统计局农村社会经济调查总队每年根据对全国两千多个县的社会经济统计资料，从发展水平、发展活力和发展潜力等3个方面对县域的社会经济综合发展指数进行测算。根据测算结果，县域社会经济综合发展指数的前100名，为“百强县”。

国家统计局的“百强县”评选共组织了9届。2007年下半年，按照惯例，国家统计局将公布第十届“百强县”名单。但最终，评选悄无声息地被取消，至今仍未恢复。

在《决策》杂志的报道中，国家统计局取消评选“百强县”，和太湖水污染事件有关。太湖周围所有的苏浙县域都进入了“百强县”榜单，就在其他县域学习苏南模式的同时，2007年，太湖蓝藻暴发，城市出现严重的饮用水危机。

伴随着太湖水污染事件和国家统计工作的转型，国家统计局的“百强县”评选戛然而止。

叶青记得，在国家统计局评选“百强县”的那些年里，诸多有着官方背景的部门或机构，都热衷于“做榜单”，“统计部门的统计学会和研究所，就有做榜单的任务。”他任湖北省统计局副局长的时间长达20年，于2023年2月退休。

“国家有，省里面也有，很多处室每年都会搞一次（评选）。”叶青回忆，那时各种各样的排行榜，“牌子一发，往单位墙上一挂，也比较好看”。“发牌子的机构”也能据此卖年鉴或白皮书，“总会有收益”。

在国家统计局停止评选“百强县”后，有政府背景的各类榜单，也逐渐停止发布。“前面怎么做都是允许的。但是红头文件一发下来，你还在做，就不好了。”叶青说，每年审计部门还会格外注意各部门是否仍有评选榜单产生的收益，据此判断评选是否停止。

就在官方评选偃旗息鼓时，一些民间榜单开始盛行。被昆山市长在当地人代会期间强调的“全国综合实力百强县市”榜单，就诞生于2005年。

和普通商业公司评选的榜单不同，“全国综合实力百强县市”榜单的发布机构，几经变更。

公开信息显示，2005年，原中小城市经济发展委员会（后更名为中小城市经济发展专业委员会）、中小城市发展战略研究院、中国社会科学院城市发展与环境研究所（前身为城市发展与环境研究中心）等共同打造了中国中小城市发展指数研究系统工程，并评选“全国综合实力百强县市”。

其中，中小城市经济发展委员会是中国社会科学院直管的中国城市经济学会的下级单位，中小城市发展战略研究院是一家事业单位和一家咨询公司共同成立的“民间智库”。

牛凤瑞曾任中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任，自2005年起，他就参与了“全国综合实力百强县市”的评选工作。他介绍称，“全国综合实力百强县市”的评选工作是连续的，只是“组织管理机构有变化”。

2023年的“中国中小城市高质量发展指数研究成果”是由中国中小城市发展指数研究课题组、国信中小城市指数研究院联合发布的。依据指数研究成果，前述机构发布了全国综合实力百强县市、全国综合实力百强区、全国绿色发展百强县市、全国投资潜力百强县市、全国投资潜力百强区、全国科技创新百强县市、全国新型城镇化质量百强县市等榜单。

如今，牛凤瑞的身份还包括中小城市研究院院长。“不能说我们有官方背景，没有哪个部委指导或委托我们（进行评选）。”他解释，“所谓‘民间智库’，也就是第三方评估。”

对此，中小城市研究院执行院长张央青的看法是，“我们只是在以课题的形式做研究而已，输出的研究成果是一个百强榜单，不是说我为了做榜单而做榜单。”

商业公司也是常见的对县域进行排名的机构。

2023年组织对县域进行排名的还有第三方机构稷夏智库、中国首家上市咨询企业赛迪顾问等，发布的榜单则包括全国综合竞争力百强县（市）、全国投资潜力百强县（市）、全国百强主城区、全国百强新城区、全国制造业百强县（市）、全国百强新市镇、中部百强县、西部百强县等。

江西师范大学管理决策评价研究中心常务副主任唐天伟主要从事管理决策与效率评价研究，2011年至今，他连续14年编撰了《中国地方政府效率研究报告》，评选出中国地方政府效率“百高市”“百高县”“百高区”等。　　

此外，清华大学、中国人民大学、浙江大学等高校，亦有研究方向不同的百强榜单。

如何定义“百强”？不同的榜单有不同的评判标准。

以“全国综合实力百强县市”为例，得出该榜单的综合实力指数包含经济发展、创新驱动、生态环境、民生福祉、城乡治理等5个研究维度，下设15个二级指标。比如，在经济发展层面，选取了人均GDP、GDP增速、人均一般公共预算收入、经济外向度、每万人市场主体数、全员劳动生产率等11个指标。

作为全国首个GDP突破5000亿元的县级市，昆山在经济上的“强势”毫无疑问——在2023年“稷夏全国县域综合竞争力百强县（市）”榜单和赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2023中国县域经济百强研究》中，昆山也排名榜首。

赛迪顾问业务总监、县域经济研究中心主任余德彪接受媒体采访时介绍，2023年的报告体系设置了评价“双门槛”，即GDP≥600亿元，一般公共预算收入≥20亿元，并从经济实力、增长潜力、富裕程度、绿色水平4个一级指标，以及8个二级指标、27个三级指标进行综合评价。

同为对县域综合实力的评价，前述三份榜单的评选结果存在一定的共性。比如，包括江苏昆山、江苏江阴、湖南长沙、浙江慈溪等在内，共有13个县（县级市）获得榜单的“十强”，重合度较高。

在三个榜单的“十强”中，排位略有差异的是江苏太仓、山东龙口和浙江诸暨，均只上榜一次。

和前述三个榜单“十强”重合度较高的情况不同，在两家商业公司对2023年县域旅游进行评价的榜单中，仅浙江安吉、四川都江堰、江苏常熟等三地均出现在两个榜单的“十强”中。而在某个榜单中排名第六的县域，甚至都未上榜另一份榜单的“百强”。

事实上，多个和县域排名有关的榜单，均曾遭受质疑。其中最富争议的，是由中郡县域经济研究所发布的“全国县域经济与县域基本竞争力百强县”，该榜单曾在2011年将22个原国家扶贫工作重点县列入百强县。在其2014年发布的百强县榜单上，江苏昆山甚至榜上无名。

2017年10月，江苏省东台市委市政府主办、东台市委宣传部负责运营的微信公众号“幸福东台”就发文质疑，称“2017年度全国综合实力百强县”榜单为“野榜”：“又出来个中小城市百强榜，而传统百强县东台竟然落榜！”

“幸福东台”认为，该榜单有失客观，且评选机构的身份存在疑问，这也是江苏省东台市连续第六次质疑该榜单。而在稍早由中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告（2016）》中，东台排名第26位。

该榜单发布机构的负责人在接受媒体采访时表示，该项研究成果仅是一项学术研究，做研究时并未曾考虑过它的权威性，登报的“百强榜”是社会解读。

2022年6月3日，江苏昆山的水上夜市商圈，昆山已连续19年位列“全国综合实力百强县（市）”之首。（人民视觉供图 / 图）

在多名受访者看来，榜单的可信度和含金量与评选机构的性质没有直接关系，更重要的是数据来源是否准确和评选过程是否客观公正。

数据处理是类似榜单面临的一个难题。唐天伟介绍称，中国地方政府效率测度指标数据主要来源于当年各地方政府官方网站公布的政府工作报告和财政预决算报告、统计公报等。

江西师范大学、江西师范大学效率研究协会270多名师生每年要集中花3个月时间搜集、核对、处理这些数据。唐天伟说，测度政府效率指标数据获取工作量特别大，且存在部分地方政府相关数据发布较晚、不全等问题，“这给团队研究及数据搜集工作带来较大困难”。

2023年是浙江大学社会治理研究院发布“中国社会治理百强县（市、区）”的第四年，也是发布“浙江省社会治理十佳县（市、区）”的第五年。

“我默默关注了5年，对这个标杆性的指标也垂涎了5年，今天终于如愿。”2023年12月底，在浙江大学紫金港校区旁的宴会厅里，浙江省绍兴市柯桥区社会治理中心常务副主任王磊在分享经验时如此说道。在2023年的榜单中，柯桥区在全国排名第十四名，相较于2022年上升了40名。

浙江大学社会治理研究院院长郁建兴介绍，团队约有一百多人负责数据收集和处理，他们每年要从夏天开始工作到年底。

郁建兴表示，研究最初选取的对象为27个省、自治区（不含直辖市和港澳台地区）的2757个县级政府。随后，团队对这2757个县级政府，以GDP、常住人口人均财政支出、人均教育支出、卫生经费支出等6个单项指标进行筛选，选出每个单项排名均进入前500名的县域。2023年，共有349个县（市、区）成为最终的评估样本。

由于各地公开的数据有限，在对这349个县（市、区）进行最终评价排名时，团队需要邀请对方报送部分数据。

郁建兴介绍，2023年8月至2023年12月，研究团队通过发函的形式，邀请这349个县（市、区）报送不能从公开渠道获得的二十余个指标数据。截至2023年12月10日，仅回收了96个县（市、区）的数据回函。最终，因数据量有限，这96份数据仅作为观察数据。

“我们希望县（市、区）政府的数据和信息能够更加可见，按照法律规定应该公开的数据都要公开，而且最好要及时主动公开。”郁建兴补充，“数据是真实的，我们做的研究才有意义。建立在沙子上的楼肯定随时会倒。”

相较于学术机构披露的研究信息，关于更具体的排名过程，制造榜单的商业公司公开的信息更为有限。2024年1月21日，在被问及课题组大概有多少人时，张央青表示：“各个领导包括我们团队的人员，就挺多人的。”

也因为大部分榜单在研究时采用的都是统计年鉴、政府工作报告等公开数据，理论上，在研究过程中，地方政府并不会知道自己被纳入排名。重庆下辖某区统计局的一名工作人员介绍，倘若对方需要一些非公开数据，比如生育率等，可以去函和相应业务部门沟通。

“现在这种研究都很多，我们也提供了很多数据出去，至于他们用于什么（研究），我们确实不清楚。”该工作人员补充。

事实上，即便各个研究机构获得了口径相同的准确数据，各个排行榜得出的结果也不尽相同，这和各机构的研究模型有关。相较于“广而告之”的排名结果，因为涉及多种数据加工和解读，评选过程往往也略显“神秘”。

中国人民大学公共管理学院教授马亮曾系统研究过此类排行榜，在他看来，排行榜既可以是一个指标的排名，也可以是多个指标的综合评价。而多指标综合评价的关键在于“加工”，需要通过特定的数据处理过程，将原始的简单指标转化为复杂的指数。　

“不同的数据会得出完全不同的结论，甚至相同的数据也会得出不同的结论，这就是各种排名的特点所在。”马亮补充，“在这个过程中，暗箱操作的可能性增大，排名被操纵的风险也随之增大。”

在湖北省统计局工作期间，叶青到地方考察时就听到过一些未经证实的说法：“有些县在百强之外，他就会想想办法，比如把专家请到县里面来考察，待遇好一点，各方面再给他指点一下，排名可能就上来了。”

机构制作榜单耗时费力。对地方而言，排名结果也不一定能如人意。但为什么时至今日，仍然有诸多榜单试图从各种维度对县域进行排名？又有多少地区将榜单排名结果，放到政府官网信息之中？

在马亮看来，城市数量越来越多，人们在区分和甄别城市的差异时，就需要对城市进行评估、比较和排名，为其各种决策提供依据，由此导致排行榜的蓬勃发展。在信息过载的时代，相较于复杂的排名过程，简单直接的排名结果更容易让人印象深刻。

“为什么排名可以大行其道？就是一方面大家都知道它不完全合理，但是另一方面你有时间坐下来好好研究一些信息、自己得出一个结论吗？没有。所以我们对于排名还是比较依赖的。”马亮解释。

在另一个层面，排行榜也可以被视作“风向标与指挥棒”，对城市管理具有较强的指引性和导向性。

马亮解释，排行榜虽然是对城市进行排名，但许多排行榜的指向都是当地政府，因为包括投资环境、公共服务、基础设施和竞争力等方面的排名都离不开当地政府的努力和投入，因此排行榜也可以视为政府绩效信息的一种形式。

在研究中，马亮发现，政府管理者通常会通过政府内参、市长办公会、新闻媒体等渠道了解排行榜，进而利用其信息进行管理决策。对于排名靠前的排行榜，政府管理者热衷于大力宣传并将其写入政府文件；而对于排名靠后的排行榜，政府管理者则会在内部沟通并寻找原因以提升其排名，而不会大张旗鼓地宣传。

同样以昆山为例，据不完全统计，昆山市政府官网公开的信息显示，在2023年的各类县域排行榜中，昆山名列前茅的榜单还包括中国工业百强县（市）、中国创新百强县（市）、县域知识产权竞争力排行榜……

多名地市宣传部门负责人在接受南方周末记者采访时表示，除了参与创建“全国文明城市”“国家卫生城市”“全国双拥模范城市”等国家级城市品牌外，一般来说，其余榜单的排名并不会对绩效考核产生明显影响。如果该地在某个榜单中榜上有名，也仅是“可能会给领导写个材料汇报一下”。

叶青的印象里，在湖北省统计局还会对省内县域进行排行的年代，“很多县委书记都非常重视这个排行榜，有的甚至还会打电话问一问。我们就说是保密的，公开那天才能知道。”

“干得比较好的县，干部提拔的机会也多一点。”叶青记得，就曾有一位县委书记先后被提拔到省里工作。

相较于前缀颇多的排行榜，在过去的工作中，叶青最常使用的还是以GDP为主的榜单。“GDP根本不用评，公布了数字，名单就自动出来了。”叶青说，如果单论GDP，湖北往往只有武汉、宜昌、襄阳三个“百强市”。排行榜中第四名是荆州，离百强榜的最后一名大概还有200亿的差距。

叶青解释：“荆州的下一个目标就是要进去百强，你每年的GDP再增加200亿到300亿，湖北（进入百强榜）的城市数量就多一个了。根据这个差距，我们就可以对它进行政策倾斜，让荆州发展起来。”

比起“百强”排名结果，作为长期关注社会治理的学者，郁建兴更在乎榜单创造的价值。“排行榜无非是个符号，谁在前面谁在后面，我一点概念都没有，也没有一定要为谁排得高一点、谁排得低一点。”在他看来，但凡有一个地方能通过排行榜向排名靠前的地区学习经验，这对学者而言，“都是很大的成绩了”。

郁建兴补充：“我写一篇学术的文章，研究基层社会治理，可能就影响500人或者1000人；如果我们征集案例，搞了一个活动，一个项目，我们影响了1万人；我们如果搞一个排行榜，影响了10万人，那比起我写一篇专业论文，它的影响已经要大得多了。”

在叶青看来，“百强县”的榜单，少而精是最好的，“多了就滥了，大家都质疑它的目的。现在统计部门也该管一管排行榜了，毕竟很多（排行榜）都是根据它的数字来的。”